Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi jätelain ja merenkulun ympäristönsuojelulain muuttamisesta

Luku 1 Asian tausta ja valmistelu

Direktiivin kansallisen toimeenpanon tueksi ympäristöministeriö teetti selvityksen Kertakäyttömuovituotteita koskevan direktiivin toimeenpanon vaihtoehtojen tarkastelu siitä, miten EU:n kertakäyttömuoveja koskevan direktiivin voisi toteuttaa Suomessa. Selvitys julkaistiin lokakuussa 2019.  Ympäristöministeriöstä saamiemme tietojen mukaan tätä selvitystä käytetään taustaselvityksenä direktiivin implementaatiossa.

Raportissa direktiivin toimeenpanon vaihtoehtojen tarkastelussa oli hämmästyttävästi hyödynnetty tupakkatuotteiden osalta tupakkayritysten näkemyksiä: Selvityksessä tuodaan esiin, että polttamalla käytettävän savukkeen tai sikarin sijasta ympäristösyistä voisi olla perusteltua tukea esimerkiksi sähkötupakkatuotteita. ”Nikotiinipitoisilla nesteillä on toki haitallisia ympäristövaikutuksia, mutta roskaamisen ehkäisyn kannalta sähkötupakka olisi suotuisampi valinta.” Selvityksen tekijät korostavat myös, että tupakoinnin ohjaaminen tavanomaisista savukkeista ympäristön kannalta suotuisempiin tupakkatuoteryhmiin (sähkösavukkeet, IQOS) olisi todennäköisesti teknisesti mahdollista.

Tupakkapolitiikkamme tavoitteena on eduskunnan hyväksymän tupakkalain mukaan ihmisille myrkyllisiä aineita sisältävien ja riippuvuutta aiheuttavien tupakkatuotteiden ja muiden nikotiinipitoisten tuotteiden käytön loppuminen, ei kulutuksen siirtäminen toisenlaisiin nikotiinituotteisiin tai annostelulaitteiden käyttöön. Nämä selvityksessä esitetyt ehdotukset ovat tupakkalainsäädäntömme vastaisia.

Edelleen lainvalmistelutyön pohjana käytettävää raporttia laadittaessa on myös haastateltu Philip Morrisin Päivi Mononen-Mikkilää. Raportin tupakka- ja nikotiinituotteita koskeva teksti tukee Philip Morrisin kampanjoimaa haittojen vähentämistaktiikkaa ja uusien tuotteiden markkinoille saattamista.

Edellä olevan lisäksi taustaselvityksen mukaan direktiivin toimeenpanosta on järjestetty yksi työpaja, johon osallistuneita ei ole ilmoitettu, mutta tupakkayhtiöiden läsnäolo on oletettavaa.  Lisäksi ympäristöministeriö on järjestänyt lukuisia sidosryhmätilaisuuksia 2019–2020. Ainakin yhteen tilaisuuteen on listattu kutsuttavaksi Tupakkateollisuusliitto ry.

Suomen eduskunnan ratifioiman ja oikeudellisesti sitovan Maailman terveysjärjestön tupakkapuitesopimuksen (FCTC) artikla 5.3. mukaan ”Sopimuspuolien on toimittava tupakoinninvastaisen terveydenhuoltopolitiikan laatimisessa ja toteuttamisessa siten, että tätä politiikkaa suojellaan tupakkateollisuuden kaupallisten ja muiden etujen tavoittelulta kansallisten lakien mukaisesti.”

Artikla 5.3 toimeenpano-ohjeen mukaan tupakkateollisuuden intressien ja kansanterveyspolitiikan tavoitteiden välillä on perustavanlaatuinen ja sovittamaton ristiriita. Tästä syystä tupakkapolitiikasta ei tule neuvotella tupakkateollisuuden kanssa ja välttämättömän kanssakäymisen teollisuuden kanssa tulee olla rajoitettua, vastuunalaista ja läpinäkyvää. Tavoitteena on varmistaa, että kansalliset toimenpiteet tupakkapolitiikan suojelemiseksi ovat kattavia ja tehokkaita ja että niitä toteutetaan kaikilla hallinnonaloilla. Kaikenlainen tupakka- ja nikotiinituotteiden markkinointi ja myynninedistäminen sekä yhteistyö tupakkayritysten kanssa on tupakkalainsäädännön (594/2016) ja tupakkapuitesopimuksen (25/2005), erityisesti artiklojen 5.3, 12 ja 13 vastaista toimintaa.

Täten Philip Morrisin johtajan mukaan ottaminen raportin laatimiseen on yksiselitteisesti tupakkapuitesopimuksen artikloiden velvoitteiden vastaista.  On huomattava, että eduskunnan ratifioima tupakkapuitesopimus koskee koko valtionhallintoa – eikä vain terveysviranomaisia.

Luku 3 Nykytila ja sen arviointi

Hallituksen esitysluonnoksessa todetaan, että keskeisten tuottajien edustajat (pakkaukset, tupakkatuotteet) ja Kuntaliitto ovat tämän hallituksen esityksen valmistelun aikana sopineet, tuottajien kustannusvastuun suuruudeksi 4,79 €/asukas/a.  Lisäksi luonnoksen mukaan keskeisten tuottajien edustajat (pakkaukset, tupakkatuotteet) ja Kuntaliitto ovat sopineet, että toimintamalleja kustannusten seurantaan kehitetään yhdessä kuntien ja tuottajien kanssa.

Edelleen luonnoksen mukaan on tarkoituksena perustaa tuottajien ja kuntien kanssa yhteinen seurantaryhmä, jonka tehtävänä on muun muassa laatia kunnille ohje ko. kustannusten luotettavaksi seuraamiseksi sekä edistää parhaiden jätteiden ja roskien keräys- ja siivouskäytäntöjen kehittämistä ja käyttöönottoa kunnissa.

Tupakkateollisuuden mukaan ottaminen seurantaryhmään on vastoin puitesopimusta. Sen sijaan seurantaryhmästä puuttuvat tupakkalainsäädännön tuntevat viranomaistoimijat, kuten esimerkiksi Valvira. Seurantaryhmän ja tupakkayritysten välisen vuorovaikutuksen tulee olla rajoitettua ja läpinäkyvää eikä tupakkayhtiöillä tai heidän edustajillaan saa olla minkäänlaista ohjaus- tai päätäntävaltaa ryhmän toiminnassa; tupakkayhtiöille tulee antaa ainoastaan lausunnonantomahdollisuus.

Suomen ratifioiman kansainvälisen puitesopimuksen velvoitteet ja tupakkalakimme tavoitteen saavuttaminen edellyttävät tupakkapolitiikkaa suojellaan tupakkayritysten vaikuttamistyöltä kattavasti ja kaikilla hallinnonaloilla tupakkapuitesopimuksen ja lakien mukaisesti. Tupakkayhtiöiden ottaminen mukaan kumppaniksi ei ole perusteltu, ja menettely rikkoisi jyrkästi eduskunnan ratifioimaa WHO:n tupakoinnin torjunnan puitesopimusta, jonka artiklat eduskunnan vuoden 2005 ratifioinnilla saatettiin Suomen laiksi.

Luku 4 Ehdotukset ja niiden vaikutukset

Tupakkatuotteiden suodattimet eli tupakantumpit muodostavat kappalemäärän perusteella arvioiden 63 % kaikista merten roskista ja 67 % TOP20-roskista. Ympäristön kannalta kustannusvaikuttavin keino vähentää tupakkatuotteista aiheutuvaa roskaantumista, olisi edistää tupakkalain tavoitetta tupakka- ja muiden nikotiinituotteiden käytön loppumiseksi.

On valitettavaa, ettei EU:n muovidirektiivissä ole ollut rohkeutta kieltää muovipillien tapaan savukkeiden suodattamia, jotka eivät suojaa, vaan ovat jonkin verran haitallisia tupakoivilla sekä ennen kaikkea valtava muoviroskan ja mikromuovin lähde.

Hallituksen esitysluonnoksessa todetaan, että erityisen suuri tarve kuluttajavalitukselle on tupakantumppien kohdalla, vaikka valistuksen mahdollisuudet ongelmien hoitamiseksi ovat hyvin rajalliset. Erityisen huolestuva on luonnoksen maininta …”tiedottamisessa voi kannustaa kuluttajia sekä julkisten ja yritysten hankintapäätösten tekijöitä valitsemaan yhä useammin kestävämpiä tuotteita.” Tupakkatuotteiden osalta tämä merkitsisi kehottamista siirtymään mm. sähkösavukkeiden ja kuumennettavien tupakkatuotteiden käyttöön. Tämänkaltainen viestintä olisi tupakkalakimme ja kansainvälisen tupakkapuitesopimuksen sitovien velvoitteiden vastaista ja suurella todennäköisyydellä lisäisi nikotiiniriippuvuutta.

Lisäksi savukkeiden muiden nikotiinituotteiden yhteiskäyttöön liittyy tutkimusten mukaan suurempia terveysriskejä kuin mitä on pelkällä yhden tuotteen käytöllä. Nikotiiniaddiktion seuraukset voivat olla kansanterveyden kannalta kohtalokkaita.

Esitysluonnoksessa todetaan, että ”tuotteen tuottaja ei ole roskaamisen ensisijainen aiheuttaja vaan se tuotteen ostanut tai sitä käyttänyt yksittäinen kuluttaja. Vastuun siirtäminen tuottajavastuusääntelyn kautta tuotteen tuottajalle voi direktiivin toimeenpanon vaihtoehtoja koskevan konsulttiselvityksen mukaan jopa aiheuttaa moraalikatoa ja näin lisätä kuluttajien aiheuttamaa roskaamista. Kuitenkin kuluttajille suunnatulla neuvonta- ja tiedotusvelvoitteella on mahdollista vähentää tätä kielteistä sivuvaikutusta”.

Esitysluonnoksen teksti viittaa tupakkayhtiöiden vahvaan vaikutukseen hallituksen esityksen sanavalinnoissa ja tekstin muotoilussa, kun roskaamisongelma sälytetäänkin lähes yksinomaan kuluttajien vastuulle. Ongelmaa ei olisi, elleivät tupakkayhtiöt valmistaisi savukkeita, tehostaisi niistä aiheutuvaa riippuvuutta ja markkinoisi niitä voimakkaasti.  Kansallisena eduskunnan hyväksymänä tavoitteena on savuton Suomi, joka myös poistaa tupakkatuotteisiin liittyvän roskaamisongelman.

Koska direktiivi ei säätele valistustoimenpiteiden toimeenpanoa, kansallisesti on varmistettava, että tupakkalakia ja sen markkinointikieltoa noudatetaan eikä hallituksen esityksellä luoda tupakkamarkkinoinnille porsaanreikiä. SUP-direktiivin kansallisen implementaation liittyvää kuluttajiin suunnattua neuvonta- ja tiedotusvelvoitetta ei saa antaa tupakkayhtiöiden toteutettavaksi, vaan ne tulee toteuttaa Valviran ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ohjauksessa. Näin pystytään varmistamaan, ettei valistustoimenpiteitä käytetä uusien tupakka- tai nikotiinituotteiden markkinointiin millään tavoin.

 Luku 5 Muut toteuttamisvaihtoehdot

Parhaiten savukkeiden, tumppien ja filttereiden käytöstä aiheutuvan roskaamisen ympäristöongelmat voitaisiin välttää edistämällä tupakkalain tavoitetta tupakka- ja muiden nikotiinituotteiden käytön loppumista sekä kieltämällä savukkeiden filtterit. 

47a § Tuottajan kustannusvastuu tietyistä kuntien toteuttamista jätehuolto- ja siivoustoimista Pykälässä todetaan, että ”Roskaantumisen ehkäisemiseksi järjestetyn jätteen keräyksen, kuljetuksen ja käsittelyn kustannuksiin sisältyvät myös erilliset tupakkatuotteille ja suodattimille tarkoitetut jäteastiat sekä niihin kerättyjen jätteiden kuljetus ja käsittely”.

Tupakkalain säädösten ja tupakkapuitesopimuksesta syntyvien velvoitteiden noudattamiseksi on tärkeää asetuksella säädellä siitä, ettei jäteastioita tai kerättyjen jätteiden kuljetus- tai käsittelykalustoa käytetä tupakka- tai muiden nikotiinituotteiden markkinointiin tai tupakkayhtiöiden yrityskuvan kohentamiseen laatimalla jäteastioiden, kuljetus- tai käsittelykaluston muotoa tai merkintöjä hyödyntämällä. Näistä tulee säätää erillisesti muista jätelain roskista ja säätämisessä tulee hyödyntää Valviran asiantuntemusta.

Edelleen tupakkayhtiöt eivät saa olla neuvotteluosapuolena säädösten laatimista, soveltamista tai toimeenpanoa koskevissa asioissa.

51 § Tuottajan tiedotus- ja neuvonantovelvollisuus

Pykälässä velvoitetaan tuottajat tiedottamaan ja neuvomaan jätteiden käytön määrän ja haitallisuuden vähentämisestä sekä uudelleenkäytöstä ja tarpeen mukaan tuotteille käytössä olevista uudelleenkäytettävistä vaihtoehdoista. Pykälässä todetaan, että tuottajan on tarvittaessa järjestettävä tiedottaminen ja neuvonta yhdessä kunnan ja muiden jätehuollon toimijoiden kanssa.

Esityksessä tuottajat, tupakantumppien kyseessä ollen, tupakkayhtiöt, velvoitettaisiin tiedottamaan ja neuvomaan kuluttajia asioista, joilla vodaan edistää jätelain tarkoituksen toteutumista. Tämä mahdollistaisi tupakkayhtiöiden monipuolisen viestinnän (mm. neuvontapuhelimen) niin omasta ”yhteiskuntavastuustaan” kuin myös uusista tuotteistaan. Esitys on täysin tupakkalain ja tupakkapuitesopimuksen vastainen. Tupakkatuotteiden kohdalla tiedotus- ja neuvontavelvollisuus on annettava Valviran, Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ja kuntien ehkäisevän päihdetyön koordinaattoreiden vastuulle.  Tupakkayhtiöille tulee olla ainoastaan näiden toimien kustannusvastuu, mutta ei osallistumisoikeutta toiminnan suunnitteluun, toteuttamiseen tai kehittämiseen.

Tupakkalain tavoitteena on tupakkatuotteiden ja muiden nikotiinituotteiden käytön loppuminen vuoteen 2030 mennessä. Suomen tupakka- ja nikotiinituotteita koskevan politiikan tavoitteeseen ei päästä tupakkayhtiöiden ajamalla ns. haittojen vähentämisellä (harm reduction), jossa pyritään tarjoamaan savukkeiden käytön tilalle tai rinnalle muita nikotiinituotteita. Näillä tuotteilla pyritään nikotiiniriippuvuuden synnyttämiseen ja ylläpitoon.

Suomen tupakka- ja terveyspolitiikan lähtökohtana on ehkäistä uuden nikotiiniriippuvaisen sukupolven syntyminen. Tupakoinnin lopettamista ja käytön aloittamisen ehkäisyä tulee tukea tieteellisesti todennetuilla toimivilla menetelmillä, ei tupakkayritysten markkinoimilla uusilla nikotiinituotteilla, laitteesta ja uudelleen käytettävyydestä riippumatta.

Muita esitykseen liittyviä asioita

Lausuttavana oleva hallituksen esitysluonnos mahdollistaa tupakkalain ja eduskunnan ratifioiman puitesopimuksen vastaisesti monella tavoin tupakkayhtiöille direktiivin implementaation avulla vaikuttamisen kansalliseen tupakka- ja terveyspolitiikkaan sekä uusien nikotiinituotteiden markkinoinnin ja kuluttajiin kohdistuvan viestinnän, joka on tupakkalaissamme yksiselitteisesti kiellettyä.

Suodattimellisia tupakkatuotteita ja suodattimia koskevien säädöskohtien kaikessa valmistelussa ja direktiivin kansallisessa toimeenpanossa tulee hyödyntää Valviran sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen asiantuntemusta tupakkayhtiöiden sijaan.

Esityksessä tulisi säätää kansallisesti Valviralle oikeus ohjata ja kouluttaa kuntia ja ympäristöterveydenhuollon henkilöstä suodattimellisia tupakkatuotteita ja suodattamia koskevissa asioissa.  Työssään Valvira voisi hyödyntää Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ja kuntien ehkäisevien päihdetyön koordinaattoreiden asiantuntemusta.

Hallituksen esitysluonnoksessa (s. 49) todetaan, että ” SUP-direktiivin 10 artiklan edellyttämä kuluttajavalistus säädettäisiin muovia sisältävien kalastusvälineiden ja eräiden kertakäyttöisiin muovituotteisiin kuuluvien tuottajien järjestämis- ja kustannusvastuulle. Tämä tarkoittaisi, että tuottajat vastaisivat järjestämänsä tiedottamisen kustannuksista. Tässä käytettäisiin kansallista liikkumavaraa, sillä SUP-direktiivin 10 artikla jättää kansallisesti päätettäväksi sen, miten sen vaatimukset toteutetaan kansallisesti.”

Vaikka SUP-direktiivin 10 artiklan kuluttajavalistuksen toteuttamisessa on kansallista liikkumavaraa, on eriskummallista, että 51 §:ssä tupakkatuotteiden kohdalla tupakkayrityksille annetaan tiedotus- ja neuvonantovelvollisuus tupakkalain ja tupakkapuitesopimuksen vastaisesti.

Tupakkajätteiden jätehuolto tulee jättää yksinomaisesti kuntien järjestämisvastuulle sekä tiedotus- ja neuvonantovastuu toteuttaa Valviran ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ohjauksessa. Tupakkateollisuuden rooliksi tulee jättää ainoastaan näistä toimista aiheutuvien kustannusten korvaaminen.